Ο ΚΟΡΩΝΟΙΟΣ ΚΑΙ ΤΑ ΠΡΩΤΟΓΕΝΗ ΠΛΕΟΝΑΣΜΑΤΑ

Γράφει ο Χρ. Γκουγκουρέλας

Μετά το πέρας της δια τηλεδιάσκεψης πραγματοποιηθείσας συνεδρίασης των Υπουργών Οικονομικών της Ευρωζώνης (της γνωστής ‘‘Ευρωομάδας’’ ή άλλως Eurogroup) στις 16/3/2020, υπήρξαν μαντάτα για τη χώρα μας. Ο Πρόεδρος, Mario Centeno, δήλωσε ότι συμφωνήθηκε από τα κράτη – μέλη (κ-μ) της Ευρωζώνης να αξιοποιηθεί πλήρως η προβλεπόμενη από τους ενωσιακούς δημοσιονομικούς κανόνες ευελιξία για να στηριχθεί η Ελλάδα στην αντιμετώπιση του κορωνοϊού (‘‘We all agree that of course Greece will also be able to make full use of the flexibility with the fiscal rules to deal with the consequences of the corona virus). 

Τα ερωτήματα που αναφύονται, λοιπόν, από τα άνω δεδομένα είναι πολλά και απολύτως κρίσιμα: Ποια είναι αυτή η ευελιξία; Πού προβλέπεται; Υπό ποιες προϋποθέσεις και σε ποια έκταση εφαρμόζεται; Μπορεί να στοιχειοθετεί τούτη η ειδική περίσταση που βιώνει και η δική μας χώρα ικανό και επαρκή λόγο ‘‘δημοσιονομικής χαλάρωσης’’ ή ακόμη, κατά μια πιο ενδιαφέρουσα οπτική, και αιτία για να μεταβληθεί προς το έλασσον, και μάλιστα όχι μόνο για φέτος (2020), η διεθνώς αναληφθείσα υποχρέωσή της να ‘‘παράγει’’ μέχρι και το 2022 πρωτογενή πλεονάσματα της τάξης του 3,5% επί του ΑΕΠ; Και εν τέλει, δεδομένου ότι η χώρα μας τελεί υπό καθεστώς ‘‘ενισχυμένης εποπτείας’’ της σύνολης δημοσιονομικής της θέσης από τους ευρωπαϊκούς θεσμούς, είναι δυνατόν να απαγκιστρωθεί απ’ αυτήν την εποπτεία λόγω κορωνοϊού; 

Καταρχάς, η απαρχή στην απάντηση όλων των παραπάνω ερωτημάτων είναι η υπενθύμιση του τρέχοντος δημοσιονομικού οριογράμματος (status) της Ελλάδας, ως μέλους της Ευρωζώνης (ΟΝΕ) και άρα ως υποκείμενης στη διευθύνουσα αυτήν (την ΟΝΕ) ενωσιακή νομοθεσία. Σύμφωνα με το άρθρο 12 του Κανονισμού (ΕΕ) 472/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (για την ενίσχυση της οικονομικής και δημοσιονομικής εποπτείας κ-μ στην Ευρωζώνη που αντιμετωπίζουν ή απειλούνται με σοβαρές δυσκολίες σχετικά με την χρηματοπιστωτική τους σταθερότητα), η Ελλάδα είχε απαλλαγεί από την παρακολούθηση και την αξιολόγηση στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου (δηλαδή του ‘‘υπό κανονικές συνθήκες’’ πλαισίου δημοσιονομικού ελέγχου των κ-μ από την ΕΕ κατά τις επιταγές του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης – Growth and Stability Pact), για όλη την περίοδο που υπαγόταν σε πρόγραμμα μακροοικονομικής προσαρμογής (Μνημόνιο). Συνεπώς, ως προς την δημοσιονομική συμπεριφορά και τους δημοσιονομικούς στόχους δεσμευόταν για όσο διάστημα τελούσε σε πρόγραμμα από τα εκάστοτε συμφωνηθέντα επί του προγράμματος (Μνημόνιο). Το ‘‘μεταπρογραμματικό’’ πλαίσιο για την Ελλάδα είναι η λεγόμενη ‘‘ενισχυμένη εποπτεία’’ (enhanced surveillance) σύμφωνα με το άρθρο 2 του άνω Κανονισμού (472/2013). Σ’ αυτό το καινούργιο (μετά τα Μνημόνια) δημοσιονομικό πλαίσιο εντάχθηκε η Ελλάδα με την 1192/11-7-2018 εκτελεστική απόφαση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής (Κομισιόν) και σ’ αυτό βρίσκεται σήμερα μετά τις οικείες ανανεωτικές-επιμηκύνουσες της ενισχυμένης εποπτείας εκτελεστικές αποφάσεις της Κομισιόν (εκτελεστικές αποφάσεις 338/20-2-2019, 1287/26-7-2019 και 280/20-2-2020). Με βάση δε την τελευταία εκτελεστική απόφαση η χώρα θα συνεχίσει να τελεί υπό ενισχυμένη εποπτεία τουλάχιστον μέχρι την 21-8-2020. 

Συνεπώς, μετά το τέλος των προγραμμάτων, η Ελλάδα υπάγεται επί του παρόντος στο προληπτικό σκέλος (preventive arm) του Συμφώνου Σταθερότητας και Ανάπτυξης και υπόκειται στον μεταβατικό κανόνα για το χρέος, έχει δε ενταχθεί κανονικά στο πλαίσιο του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου για τον συντονισμό της οικονομικής και κοινωνικής πολιτικής στην ΟΝΕ, ώστε να επιτευχθεί ταυτόχρονη μεγιστοποίηση των συνεργειών μεταξύ της ενισχυμένης εποπτείας και των διαδικασιών του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου. 

Συνεπαγωγικά, στον παρόντα χρόνο ισχύουν απολύτως φυσιολογικά και για την Ελλάδα όλες οι (αφορώσες το Ευρωπαϊκό Εξάμηνο) διατάξεις της Συνθήκης για την σταθερότητα, συντονισμό και διακυβέρνηση στην ΟΝΕ (Treaty on Stability, Coordination and Governance in the Economic and Monetary Union - TSCG), η οποία είναι μέρος και του εθνικού μας δικαίου, καθώς κυρώθηκε με το Ν. 4063/2012. Στο άρθρο 3 της Συνθήκης αυτής (TSCG), λοιπόν, εισάγεται το Δημοσιονομικό Σύμφωνο (Fiscal Compact) των κρατών-μελών (κ-μ) της ζώνης του Ευρώ και καθιερώνεται ο βασικός δημοσιονομικός κανόνας της ΟΝΕ: η τουλάχιστον ισοσκελισμένη ή άλλως πλεονασματική κατάσταση του προϋπολογισμού της γενικής κυβέρνησης κάθε κ-μ. 

Στον κανόνα αυτόν όμως προβλέπεται και μια εξαίρεση (άρθρο 3§1 περιπτ. γ’ TSCG). Τα κ-μ έχουν τη δυνατότητα να παρεκκλίνουν προσωρινά από τον μεσοπρόθεσμο στόχο δημοσιονομικής πολιτικής τους (ΜΠΔΣ), ή από τη δημοσιονομική προσαρμογή που τους έχει επιβληθεί, μόνο σε εξαιρετικές συνθήκες (exceptional circumstances), όπως αυτές ορίζονται στο ίδιο το Δημοσιονομικό Σύμφωνο (αρ. 3§3 περιπτ. β της TSCG). 

Αυτές δε οι ‘‘εξαιρετικές συνθήκες’’ αναφέρονται σε περιπτώσεις απρόσμενων και ασυνήθιστων γεγονότων που θεωρούνται εκτός των ορίων ελέγχου του κ-μ και οι οποίες (εξαιρετικές συνθήκες) μπορεί να επιφέρουν σημαντική αρνητική επήρεια στην οικονομική θέση της γενικής κυβέρνησης του κ-μ ή τουλάχιστον αναφέρονται σε περιόδους δριμείας οικονομικής ύφεσης. Σε κάθε περίπτωση ωστόσο, ‘‘αδιαπραγμάτευτη’’ προϋπόθεση για το επιτρεπτό αυτής της παρέκκλισης ‘‘ένεκα εξαιρετικών συνθηκών’’ από τη δημοσιονομική νόρμα του κ-μ, δηλαδή ουσιαστικά από τον δικό του μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο (ΜΠΔΣ) είναι η μη διακινδύνευση της μεσοπρόθεσμης δημοσιονομικής θέσης αυτού του κ-μ. 

Μάλιστα, ως κ-μ της ΕΕ και της ΟΝΕ βεβαίως, έχουμε ενσωματώσει και στη δική μας νομοθεσία τις πυλωνικές επιταγές της TSCG. Στο άρθρο 35 του Ν. 4270/2014, ως αυτός ισχύει σήμερα, ορίζεται ότι κατώτερο όριο του εθνικού ΜΠΔΣ συνιστά ετήσιο διαρθρωτικό ισοζύγιο της τάξης του: α) μείον 0,5 τοις εκατό (-0,5%) του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος σε τιμές αγοράς ή β) μείον 1,0 τοις εκατό (-1%) του ακαθάριστου εγχώριου προϊόντος σε τιμές αγοράς, αν ο λόγος του χρέους της Γενικής Κυβέρνησης προς το ακαθάριστο εγχώριο προϊόν σε τιμές αγοράς είναι αισθητά χαμηλότερος της τιμής αναφοράς του 60% και οι κίνδυνοι από την άποψη της μακροπρόθεσμης βιωσιμότητας των δημόσιων οικονομικών είναι περιορισμένοι. 

Στα δε άρθρα 35 και 14 του εγχώριου Νόμου τονίζεται ότι η προσωρινή απόκλιση από τον μεσοπρόθεσμο δημοσιονομικό στόχο επιτρέπεται μόνο σε εξαιρετικές περιστάσεις, υπό την προϋπόθεση ότι αυτή η απόκλιση δεν θέτει σε κίνδυνο τη δημοσιονομική βιωσιμότητα σε μεσοπρόθεσμο ορίζοντα. 

Ήδη από την εποχή των ‘‘προγραμμάτων’’, ο ευρωπαϊκά αναγνωρισμένος και επιβληθείς μεσοπρόθεσμος δημοσιονομικός μας στόχος (καθώς δεν είναι πχ το κατώτατο όριο που ο άνω Ν. 4270/2014 αναφέρει) αποτέλεσε η επίτευξη πρωτογενούς πλεονάσματος 3,5 % επί του ακαθάριστου ΑΕΠ για το 2018 και μεσοπρόθεσμα, δηλαδή μέχρι και το 2022, όπως αυτός καθορίστηκε με την 1226/30-6-2017 εκτελεστική απόφαση του Συμβουλίου της ΕΕ. 

Μετά δε τη θέση της Ελλάδας σε ενισχυμένη εποπτεία με την άνω από 11-7-2018 εκτελεστική απόφαση της Κομισιόν, η Ελλάδα δεσμεύτηκε να εφαρμόσει ειδικές δράσεις που συνδέονται με τις δημοσιονομικές και τις δημοσιονομικές-διαρθρωτικές πολιτικές, την κοινωνική πρόνοια, τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, τις αγορές εργασίας και προϊόντων, τις ιδιωτικοποιήσεις και τη δημόσια διοίκηση, προκειμένου να αντιμετωπίσει τις υπερβολικές μακροοικονομικές της αδυναμίες. Και δια τούτο, υπόκειται και στην υποχρέωση υποβολής τριμηνιαίας έκθεσης σχετικά με την πρόοδο υλοποίησης των δεσμεύσεών της στο πλαίσιο της ενισχυμένης εποπτείας και, σε περίπτωση ευνοϊκής έκθεσης, μπορεί, σε εξαμηνιαία βάση, να δρομολογείται η αποδέσμευση μέτρων ελάφρυνσης του χρέους ύψους 0,7 % του ΑΕΠ ετησίως. 

Ωστόσο, στην τελευταία της εκτελεστική απόφαση για παράταση της ενισχυμένης εποπτείας της Ελλάδας, από την οποία δεν πέρασε ούτε καν μήνας (απόφαση 280/20-2-2020), η Κομισιόν κατέληγε στο συμπέρασμα ότι η Ελλάδα, εξακολουθώντας να αντιμετωπίζει υπερβολικές μακροοικονομικές ανισορροπίες που της κληροδότησε η κρίση της προηγούμενης δεκαετίας, πρέπει να συνεχίσει πυρετωδώς τις μεταρρυθμίσεις διότι ‘‘συνεχίζει να αντιμετωπίζει κινδύνους όσον αφορά τη χρηματοπιστωτική σταθερότητα, οι οποίοι, αν υλοποιηθούν, θα μπορούσαν να έχουν δυσμενείς δευτερογενείς επιπτώσεις σε άλλα κράτη μέλη της ζώνης του ευρώ’’. Μάλιστα με την από 27-1-2020 επιστολή της στην Κομισιόν η Ελλάδα ‘‘συμφώνησε σε γενικές γραμμές με την αξιολόγηση της Επιτροπής σχετικά με τις οικονομικές προκλήσεις που η ίδια αντιμετωπίζει’’, δηλαδή πρακτικά συμφώνησε με την αναγκαιότητα χρονικής επέκτασης της υποβολής της σε καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας. 

Κατά καταληκτικό συμπέρασμα, επομένως, αφού η Ελλάδα επανήλθε στη νόρμα του Ευρωπαϊκού Εξαμήνου, εφαρμόστηκε και γι’ αυτήν η πρόβλεψη της προσωρινής παρέκκλισης από τον ΜΠΔΣ της για φέτος (οικονομικό έτος 2020) εξαιτίας των οριζόμενων στην ενωσιακή (και ήδη και εθνική) νομοθεσία ‘‘εξαιρετικών συνθηκών’’, που αναμφίβολα επιφέρει η πανδημία του κορωνοϊού και στη χώρα μας. Το δε ύψος διαμόρφωσης του φετινού δημοσιονομικού στόχου θα εξαρτηθεί προφανώς από τον βαθμό της ύφεσης που θα προκαλέσει στην Οικονομία η έλευση και ζημιογόνος ‘‘παραμονή’’ του κορωνοϊού. 

Δια των ‘‘ευλογιών’’ της ενωσιακής ηγεσίας, ‘‘ευελιξία’’ επίσης σημαίνει ότι οι δημοσιονομικές επιπτώσεις των προσωρινών δημοσιονομικών μέτρων που έλαβε και θα λάβει, ως απάντηση στο COVID-19, και η δική μας Κυβέρνηση, θα αποκλειστούν κατά την αξιολόγηση και της δικής μας ‘‘συμμόρφωσης’’ με τους δημοσιονομικούς κανόνες, τους στόχους και τις απαιτήσεις της ΕΕ, όπως επίσης δεν θα ληφθούν υπόψη και οι δαπάνες μας για την κάλυψη των αναγκών του Μεταναστευτικού – Προσφυγικού ζητήματος. 

Ωστόσο, η Χώρα μας παραμένει σε καθεστώς ενισχυμένης εποπτείας και η για φέτος χορηγηθείσα αναστολή, επί της ουσίας, της επίτευξης του στόχου της για το πρωτογενές πλεόνασμα δεν συνιστά σε καμία περίπτωση νομικό λόγο, πολιτικό εφαλτήριο ή ad hoc γεγονός για …δημοσιονομική χαλάρωση καθότι αφενός η άνω προσωρινή παρέκκλιση από τον ΜΠΔΣ δεν νοείται να θέσει σε υπαρκτό και υλοποιήσιμο κίνδυνο τη μεσοπρόθεσμη δημοσιονομική βιωσιμότητα της γενικής κυβέρνησης της δικής μας χώρας και αφετέρου η Κομισιόν θα ελέγχει ανά πάσα στιγμή, βάσει και του αρ. 2 του Κανονισμού 472/2013, αν τυχόν αυτή η προσωρινή παρέκκλιση συνιστά κίνδυνο μετάδοσης σοβαρών πιέσεων και στον χρηματοπιστωτικό τομέα όχι μόνο της Ελλάδας, αλλά και των άλλων κρατών μελών της ΟΝΕ. 

Μην αυταπατώμεθα, συνεπώς. Ο κορωνοϊός ήρθε στη ζωή μας και αργά ή γρήγορα (ελπίζουμε πάντως το συντομότερο) θα φύγει. Αυτό που μένει και θα μένει είναι πέρα από τη μόνιμη ανάγκη για μεταρρυθμίσεις, για αλλαγή στη χώρα, για πρόοδο και προκοπή, για ‘‘προσήλωση στους δημοσιονομικούς κανόνες’’ βεβαίως, αλλά συν τοις άλλοις και ο ελέω κορωνοϊού ακόμα ένας ‘‘Γολγοθάς’’ ανάταξης της Οικονομίας μας…. 

ΥΓ. Όλα τα παραπάνω δεν σημαίνουν βέβαια ότι ο εθνικός αγώνας (στόχος και προεκλογική διακήρυξη του ίδιου του Πρωθυπουργού άλλωστε) για μείωση του υπερβολικού πλεονάσματος 3,5% επί του ΑΕΠ και για τα επόμενα έτη (πλην του 2020) πρέπει να εγκαταλειφθεί. Απλά, για να τον ‘‘κερδίσουμε’’ τον αγώνα αυτόν ως Χώρα σε κατοπινό, μελλοντικό χρονικό σημείο (και για να κερδίσει συνεπώς ο κ. Μητσοτάκης και τις επόμενες εκλογές) χρειάζεται κόπος, επιμονή και μεταρρυθμίσεις. Οι στόχοι, άλλωστε, θα επιτευχθούν μάλλον μόνο με το ‘‘σπαθί’’ μας παρά… ‘‘ένεκα εξαιρετικών συνθηκών’’….. 

Κατερίνη, 17/3/2020 

ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ 

ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ 

LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW 

LLM IN EUROPEAN LAW 

Cer. LSE in Business, International 

Relations and the political science