Η αμυντική ισχύς ως προϋπόθεση της ευρωπαϊκής στρατηγικής αυτονομίας

Γράφει ο Χρ. Γκουγκουρέλας

Δεν έχουν περάσει παρά ελάχιστες μόνο μέρες από μια πολύ σημαντική σύσκεψη που είχαν η Καγκελάριος Merkel και ο Πρόεδρος Macron (https://www.thelocal.de/20210205/macron-and-merkel-in-talks-over-european-defence-and-us-relations), μια σύσκεψη που συνδέεται ίσως και υπαρκτικά με το ίδιο το μέλλον της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΕΕ). Είναι τέτοια η συγκυρία, άλλωστε, στο διεθνές περιβάλλον που ευλόγως ο κινητήριος για το ευρωπαϊκό οικοδόμημα γαλλο-γερμανικός άξονας ανησυχεί φανερά για τη θέση της ΕΕ στην παγκόσμια γεωπολιτική πραγματικότητα, στην οποία υφαίνεται σταθερά και συστηματικά το δίχτυ μιας γενικότερης σινο-αμερικανικής αντιπαράθεσης επί του καμβά μιας πολύ απαιτητικής οικουμενικής ατζέντας που συμπεριλαμβάνει από την 4η βιομηχανική επανάσταση (Industry 4.0) μέχρι την κλιματική αλλαγή.

Το μέγα ζητούμενο, επομένως, για την ΕΕ έχει ανακύψει επιτακτικά και δεν είναι άλλο από την ευρωπαϊκή αμυντική ισχύ. Είναι φανερό πια ότι η Ευρώπη δεν μπορεί να αρκείται μόνο στην άσκηση ήπιας ισχύος (soft power), καθώς αυτή η ‘‘διεθνής διπλωματική μονοτροπία’’ της τη μονιμοποιεί βασικά σε ρόλο απλού, και πάντως όχι επιδραστικού, παρακολουθητή των επί Γης τεκταινομένων.

Αν η ΕΕ, λοιπόν, θέλει βαρύνοντα παγκόσμιο ρόλο, αν επιδιώκει εποικοδομητική διαδραστικότητα στις εξωτερικές της σχέσεις, αν σκοπεύει να έχει πειστικό και επιβαλλόμενο λόγο στις οικουμενικές υποθέσεις και στις περιφερειακές διενέξεις, αν στοχεύει να προωθεί την ειρήνη και την ασφάλεια παγκοσμίως, αν θέλει να έχει τάξη και ασφάλεια στο εσωτερικό της, ομαλότητα στις ενδοευρωπαϊκές διεργασίες και διασφαλισμένα τα εξωτερικά της όρια, αν κρίνει ότι πρέπει να αυξήσει την αποτρεπτική της ισχύ, αν ζητεί να γίνει αποτελεσματικότερη σε κομβικούς τομείς, από την αντιμετώπιση του οργανωμένου εγκλήματος και της παράνομης μετανάστευσης μέχρι την καταπολέμηση ακραίων τρομοκρατικών απειλών, αν, εν τέλει, πιστεύει βαθιά στην οραματική στόχευση της ευρωπαϊκής ολοκλήρωσης, η ουσιαστική ενδυνάμωση της αμυντικής ισχύος της θα αποτελέσει ταυτόχρονα και εφαλτήριο για την επίτευξη διεθνών στρατηγημάτων και ιδεατή υπέρβαση αλλά και ‘‘όχημα’’ έκφρασης ενός πιο ‘‘δυναμικού και αξιόπιστου λειτουργισμού’’ της στα παγκόσμια πράγματα.

Γίνεται, έτσι, ευρέως αντιληπτό στα ηγετικά κλιμάκια της ΕΕ ότι η μονοθεματική επιμονή αποκλειστικώς στον στόχο της όλο και ουσιαστικότερης σύγκλισης των κρατών-μελών (κ-μ) στο οικονομικό επίπεδο είναι αυτή που ‘‘παγιώνει’’ διεθνώς την εικόνα της Ευρώπης ως ‘‘οικονομικού γίγαντα’’ από τη μια αλλά ‘‘πολιτικού νάνου’’ από την άλλη. Η προβολή των ευρωπαϊκών αξιών, η πανταχόθι υποστήριξη της έννοιας του ‘‘κράτους δικαίου’’ και η πολυμέρεια (multilateralism) στο σύστημα παγκόσμιας διακυβέρνησης απαιτούν από την ΕΕ να προβεί επιτέλους στο ‘‘πέρασμα’’ από τη θεωρία και τα ευχολόγια στη δράση επί των εξελίξεων και στη συμμετοχή της από τη ρητορική δύναμη της διπλωματίας στην πρακτική διπλωματία της δύναμης, γεγονός που θα επιφέρει ‘‘αλυσιδωτά’’ τη γιγάντωση της διαπραγματευτικής της δυναμικής και τη ‘‘χειροπιαστή’’ αποτελεσματικότητα στην πολύτροπη παρεμβατικότητά της στην παγκόσμια ordo rerum.

Στο συνολικό πλαίσιο των παγκόσμιων εξελίξεων ειδικά η κλιμακούμενη όξυνση της αντιπαλότητας μεταξύ των ΗΠΑ και της Κίνας θα μετατρέψει την Ευρώπη σε ‘‘γεωπολιτική ανεμοδούρα’’, αν αυτή παραμείνει όπως είναι, ή, στην καλύτερη περίπτωση, σε άβουλο δέσμιο του όποιου αμερικάνικου προστατευτισμού. Συνεπώς, είναι ζωτικής και επείγουσας σημασίας η αύξηση του ευρωπαϊκού γεωπολιτικού δυναμικού μέσα από έναν γενναίο και όλο και πιο επιταχυνόμενο ‘‘απογαλακτισμό’’ της ΕΕ από την αμερικανική (αμυντική) εξάρτηση, πρακτικά μια αύξηση της παγκόσμιας γεωπολιτικής επιρροής της ΕΕ που θα έρθει όμως όχι ως αντιθετική και μετωπικά συγκρουόμενη με τον Διατλαντισμό και τη φιλοσοφία του αλλά με την ανάπτυξη ενός παράλληλου και προσθετικού στη Δυτική Συμμαχία πεδίου αλληλοϋποστήριξης και ουσιαστικής αμυντικής συλλειτουργίας. Το γεγονός αυτό αναδεικνύει ως μέγα ζητούμενο τη διαμόρφωση ενός αναπροσαρμοσμένου πλαισίου αμυντικής συνεργασίας της Δύσης, διότι η ενίσχυση της ευρωπαϊκής στρατιωτικής ισχύος αναγκαστικά θα προσδώσει σ’ αυτή τη συνεργασία νέα δομικά χαρακτηριστικά.

Υπ’ αυτή τη συλλογιστική, αυτό που τελικά θα αποκομίσει η ΕΕ από την αύξηση της αμυντικής της ισχύος θα είναι η αύξηση της υπαρξιακής σημασίας δυνατότητάς της να αποφασίζει αυτή, κατά το μέτρο του εφικτού και υπό τις όποιες ειδικότερες συνθήκες, για τον εαυτό της. Αυτή δε η στόχευση αποτυπώνεται σχηματικά στην εξίσωση που εξαρτά το μέγεθος και το ποιοτικό βάθος της δυνατότητας αυτοκαθορισμού της ΕΕ, άρα και της στρατηγικής αυτονομίας της, από το μέγεθος και το ποιοτικό βάθος της αμυντικής της ισχύος. Αντιστρόφως, υπό το ίδιο πνεύμα, όσο μικρότερο ή υποτυπώδες είναι το αμυντικό εκτόπισμα της ΕΕ, τόσο μικρότερο ορίζεται το πεδίο αυτενέργειάς της, διότι συνεπαγωγικά τόσο εντονότερη καθίσταται η εξάρτησή της από το πλέγμα του Διατλαντισμού.

Στο κομβικότατο, λοιπόν, ζήτημα της ευρωπαϊκής αμυντικής ενδυνάμωσης δύο είναι οι κεφαλαιώδους σπουδαιότητας παράμετροι που ανακύπτουν στον διευρωπαϊκό διάλογο αλλά κυρίως για τους ‘‘σχεδιαστές’’ του ευρωπαϊκού (και όχι) μόνο μέλλοντος: κατά πρώτον, ενδιαφέρουν οι οργανωτικοί τρόποι και η σχηματική διαμόρφωση του στρατιωτικού σκέλους της ευρωπαϊκής άμυνας και κατά δεύτερον, επείγουν απαντήσεις επί θεμάτων που θέτουν ‘‘ανασταλτικοί παράγοντες’’ και προβληματικές πτυχές ενός τέτοιου κρίσιμου εγχειρήματος.

Όσον αφορά την πρώτη παράμετρο, η επιχειρησιακή μεθοδολογία επίτευξης μιας στιβαρής ευρωπαϊκής άμυνας μπορεί να λάβει είτε ‘‘ενδοενωσιακή’’ και ‘‘ενδοθεσμική’’ κατεύθυνση είτε ‘‘εξωκοινοτική’’ και ‘‘εξωθεσμική’’ μορφή. Έτσι, λοιπόν, καταρχάς στο ενδοκοινοτικό περίγραμμα, υφίσταται ήδη δομή επί της οποίας μπορεί να ‘‘οικοδομηθεί’’ η ευρωπαϊκή άμυνα που δεν είναι άλλη από τον Ευρωπαϊκό Οργανισμό Άμυνας (https://europa.eu/european-union/about-eu/agencies/eda_el).

Ο Οργανισμός αυτός (EDA) μπορεί να υποστηριχθεί από δομές και θεσμικά μορφώματα της ήδη υφιστάμενης ενωσιακής ‘‘εργαλειοθήκης’’. Στην αποδοτική λειτουργία και ενίσχυση της ευρωπαϊκής άμυνας, υπό τη σκέπη του EDA, μπορεί να συνεισφέρει το πρόγραμμα της αμυντικής βιομηχανικής ανάπτυξης (European Defense Industrial Program – EDIDP https://ec.europa.eu/research/participants/data/ref/other_eu_prog/edidp/wp-call/edidp_call-texts-2020_en.pdf) σε συνδυασμό με τις βαθιές τομές και προόδους στον τομέα της αμυντικής έρευνας (Preparatory Action on Defense Research –PADR https://eda.europa.eu/what-we-do/all-activities/activities-search/preparatory-action-for-defence-research) και υπό τη στρατηγική καθοδήγηση του διεθνούς πολιτικού προσανατολισμού της Ένωσης (Coordinated Annual Review on Defense – CARD https://eda.europa.eu/what-we-do/EU-defence-initiatives/coordinated-annual-review-on-defence-(card)).

Ενδοκοινοτικά, επίσης, η ευρωπαϊκή αμυντική θωράκιση είναι δυνατόν να λάβει τη μορφή δύο συνεργατικών σχημάτων εγγύτερης συμπόρευσης. Τα σχήματα αυτά προβλέπονται ήδη από την ίδια την Συνθήκη της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΕΕ) και διατρέχονται από τη λογική της στενότερης αμυντικής συλλειτουργίας κρατών-μελών (κ-μ) που πληρούν υψηλότερα κριτήρια στρατιωτικών δυνατοτήτων και έχουν αναλάβει δεσμευτικότερες υποχρεώσεις στον συγκεκριμένο τομέα, αφήνοντας όμως ανοικτό το ενδεχόμενο της ευρύτερης συσσωμάτωσης στη συνεργατική δομή και άλλων (θεωρητικά πιο αδύναμων) κ-μ.

Έτσι η μόνιμη διαρθρωμένη συνεργασία (Permanent Structured Cooperation - PESCO https://pesco.europa.eu/) που προβλέπει το αρ. 42§6 της ΣΕΕ ‘‘τρέχει’’ ήδη 47 αμυντικά projects αποτελώντας επί της ουσίας την ad hoc ‘‘υλοποιημένη’’ πανευρωπαϊκή απάντηση στο μέγα ζητούμενο του ευρωπαϊκού αμυντικού σχεδιασμού. Θεσμικά, ωστόσο, νομιμοποιητική βάση διακρατικής στρατιωτικής συσπείρωσης αποτελεί παράλληλα και το θεσπιζόμενο στο άρθρο 20 της ΣΕΕ ενδοκοινοτικό μοντέλο της ‘‘ενισχυμένης συνεργασίας’’ (enhanced cooperation) κατά το οποίο κ-μ με κοινά συμφέροντα και στοχεύσεις, τηρώντας πάντως το ενωσιακό κεκτημένο (acquis communautaire), μπορούν να συνάπτουν ιδιαίτερους μεταξύ τους δεσμούς χωρίς να είναι απαραίτητη η συμμετοχή όλων των άλλων κ-μ.

Η ανάπτυξη της ευρωπαϊκής αμυντικής πλατφόρμας δύναται, ωστόσο, να προχωρήσει και με τις λεγόμενες ‘‘εξωθεσμικές’’ πρωτοβουλίες. Και σ’ αυτό το επίπεδο, είναι πρωτεύων ο ρόλος του γαλλο-γερμανικού συμμαχικού ιστού. H υπογραφείσα μεταξύ των δύο χωρών και ήδη από τις αρχές του 2020 τεθείσα σε ισχύ Συνθήκη του Άαχεν (Vertrag von Aachen, Traite de Aachen https://www.diplomatie.gouv.fr/en/country-files/germany/france-and-germany/franco-german-treaty-of-aachen/) συνιστά ‘‘οραματική σύλληψη’’ και επίσημη δέσμευσή τους ταυτόχρονα για μια πιο δυνατή στρατιωτικά Ευρώπη με έντονο παγκόσμιο αποτύπωμα, ενώ και η πρωτοβουλία Macron με την ονομασία ‘‘European Ιntervention Ιnitiative’’ (https://www.defense.gouv.fr/english/dgris/international-action/l-iei/l-initiative-europeenne-d-intervention) στοχεύει στη διεύρυνση και ενδυνάμωση των διευρωπαϊκών αμυντικών δεσμών.

Περαιτέρω, όσον αφορά τη δεύτερη άνω παράμετρο, τρία είναι τα απολύτως κρίσιμα και ‘‘βασανιστικά’’ ζητήματα, οι απαντήσεις επί των οποίων συγκαθορίζουν το παρόν και κυρίως θα συγκαθορίσουν το μέλλον της ευρωπαϊκής αμυντικής ισχύος.

Κατά πρώτον, η συλλειτουργία του ευρωπαϊκού μηχανισμού άμυνας και των στοχεύσεων του ευρωπαϊκού στρατηγισμού (european global strategy https://eeas.europa.eu/archives/docs/top_stories/pdf/eugs_review_web.pdf) με το ΝΑΤΟ και τις δικές του αντιλήψεις και προτεραιότητες θα φέρει άμεσα στο προσκήνιο όλο και πιο έντονα το ζήτημα της εξισορροπητικής και αμοιβαία επωφελούς συνύπαρξης των δύο πλαισίων ανάπτυξης αμυντικής οργάνωσης και εκδήλωσης διεθνούς πολιτικής (είναι το λεγόμενο ‘‘interoperability question’’). Έτσι, μπορεί μεν η ΣΕΕ να εγκολπώνει προνοητικά στο κείμενό της (αρ.42§2 εδ. β’) τη λεγόμενη ‘‘Ρήτρα της Ιρλανδίας’’, σύμφωνα με την οποία η πολιτική της Ένωσης δεν θίγει την ιδιαιτερότητα της πολιτικής ασφάλειας και άμυνας ορισμένων κ-μ και σέβεται τις υποχρεώσεις που απορρέουν για ορισμένα κ-μ, τα οποία θεωρούν ότι η κοινή τους άμυνα υλοποιείται στο πλαίσιο του ΝΑΤΟ, παράλληλα με αυτό της ΕΕ, αλλά το ενδεχόμενο σύγχυσης επί της στοχευτικής δράσης και της στρατηγικής τελολογίας των δύο θεσμικών πυλώνων (ΕΕ και ΝΑΤΟ) είναι και υπαρκτό και βάσιμο και πάντως προξενεί ερωτηματικά.

Κατά δεύτερον, το εύρος και το χρηματοδοτικό βάθος του ενιαίου ευρωπαϊκού αμυντικού προϋπολογισμού και το εν γένει κόστος λειτουργίας των ευρωπαϊκών στρατιωτικών δομών είναι ένα πεδίο που ‘‘γεννά’’ σοβαρούς προβληματισμούς. To ενωσιακό χρηματοδοτικό ‘‘εργαλείο’’ για τον συγκεκριμένο σκοπό, δηλαδή το Ευρωπαϊκό Ταμείο Άμυνας (European Defence Fund – EDF https://ec.europa.eu/growth/sectors/defence/european-defence-fund_en) που είναι λειτουργικά ενσωματωμένο στο Πολυετές Δημοσιονομικό Πλαίσιο (ΠΔΠ) της ΕΕ, φαντάζει σήμερα ως… ‘‘οικονομικός κοντορεβιθούλης’’ σε σχέση με το γιγάντιο στρατηγικό έργο που καλείται να υποστηρίξει.

Τον Ιούνιο του 2018 η Κομισιόν πρότεινε ένα πακέτο 13 δισ. ευρώ για το EDF, καθ’ όλη τη διάρκεια του ΠΔΠ 2021-2027, το οποίο είναι ‘‘αμελητέα ψήγματα’’ μπροστά στο ποσό των 53 δισ. ευρώ που μόνο για φέτος (και όχι σε βάθος έξι χρόνων) θα δαπανήσει για την άμυνά της η Γερμανία, ένα και μόνο δηλαδή ευρωπαϊκό κράτος, στο πλαίσιο των δικών της νατοϊκών υποχρεώσεων (https://www.dw.com/en/germany-reports-record-53-billion-in-nato-defense-spending/a-56491017). Συνεπώς, με δεδομένο ότι τα περισσότερα ευρωπαϊκά κράτη είναι και μέλη του ΝΑΤΟ και ήδη καλούνται, βάσει των υποχρεώσεων τους σ’ αυτό, να αναλώνουν το 2% του ΑΕΠ τους σε αμυντικές δαπάνες, η χρηματοδότηση της ευρωπαϊκής άμυνας, και ειδικά στην τρέχουσα συγκυρία που ελέω κορωνοϊού έχει ‘‘ξεχειλώσει’’ το δημοσιονομικό οργανόγραμμα της ΕΕ (με τα τρισ. ευρώ της ΕΚΤ και της Κομισιόν), είναι ένα θέμα που προκαλεί ευλόγως πολλαπλούς ‘‘πονοκεφάλους’’.

Κατά τρίτον, με δεδομένο ότι η ευρωπαϊκή άμυνα είναι το κεφαλαιώδες ζήτημα της ενωσιακής ‘‘Κοινής Πολιτικής Ασφαλείας και Άμυνας’’ (ΚΠΑΑ) και ότι η τελευταία αποτελεί αναπόσπαστο μέρος της ‘‘Κοινής Εξωτερικής Πολιτικής και Πολιτικής Ασφαλείας’’ (ΚΕΠΠΑ), η πιο δυναμική αμυντική παρουσία της ΕΕ περνά απαραιτήτως μέσα από μια καθολική και εξεχόντως οραματική αναμόρφωση της ίδιας της ΚΕΠΠΑ. Ωστόσο, θαρρώ, και μάλλον δεν κάνω λάθος, ότι αυτή η ουσιαστική ανάπλαση και αναβάθμιση του ρόλου και της εμβέλειας της ΚΕΠΠΑ έχει να κάνει με ζητήματα που ανάγονται σε υπαρξιακά διλήμματα και ‘‘αρχέγονους’’ ταυτοτικούς προβληματισμούς της ίδιας της Ευρωπαϊκής Ένωσης.

Η ισχυροποίηση της κοινής ευρωπαϊκής άμυνας εισέρχεται σε θέματα που άπτονται του αυτονοήτως ‘‘σκληρού πυρήνα’’ της έννοιας του κράτους και της εθνικής κυριαρχίας. Η άμυνα de natura στοχεύει στη διαφύλαξη της εδαφικής ακεραιότητας, άρα και της συνέχισης της κρατικής δομής και κοινωνικής ειρήνης κάθε ευρωπαϊκής χώρας, και επομένως συνδέεται άρρηκτα και αναπόδραστα με την ίδια την εθνική επιβίωση κάθε κ-μ. Πώς, λοιπόν, ένα τέτοιο θεμελιώδες ζήτημα, σε ποιο βαθμό, με ποιες δικλείδες και προδιαγραφές και με ποιες εγγυήσεις επί της λήψης αποφάσεων και της δημοκρατικής λογοδοσίας, από τους εξοπλισμούς μέχρι τη διεξαγωγή πολεμικών επιχειρήσεων, θα μεταφερθεί στο επίπεδο της ΕΕ; Πώς από ένα καθεστώς απόλυτης, κυριαρχικής και απροϋπόθετης αρμοδιότητας (από μια θέση που έχει την απόλυτη kompetenz-kompetenz, όπως θα έλεγαν οι Γερμανοί νομικοί και πολιτικοί επιστήμονες) θα μεταβεί το κάθε κ-μ σε έναν διαμοιρασμό της κρίσιμης επί του θέματος δικαιοδοσίας του και στη δεσμευτική εξάρτησή του από το όποιο πλαίσιο μιας αυτοδύναμης ΚΕΠΠΑ;

Υπ’ αυτό το πνεύμα, το ζήτημα της κοινής ευρωπαϊκής άμυνας όχι μόνο ‘‘αγγίζει’’ αλλά και αναθερμαίνει πολυπρισματικά το κλασσικό ‘‘γενετικό’’ δίλημμα που αφορά την ίδια την ‘‘εντελέχεια’’ του ευρωπαϊκού ενοποιητικού εγχειρήματος και την προοπτική του, το δίλημμα δηλαδή που έχει να κάνει με την επιλογή μιας ΕΕ περισσότερο ‘‘φεντεραλιστικής’’ (με την επικράτηση της ιδεολογικής σύλληψης της ‘‘υπερεθνικότητας’’ - supranationalism) που θα ηγείται ή θα έχει αυξημένες αρμοδιότητες και στον ζωτικό τομέα της άμυνας ή, αντιθέτως, μιας ΕΕ, όπου ο γνωστός ‘‘διακυβερνητισμός’’ (intergovernmentalism) θα αφήνει, σε τούτο τουλάχιστον το επίπεδο, τον πρώτο και καθοριστικότερο ρόλο στις εθνικές ιδιαιτερότητες. Πάντως, λαμβανομένου υπόψη του γεγονότος ότι με βάση τη ΣΕΕ (αρ. 42§2) η κοινή αμυντική πολιτική οδηγεί στην κοινή άμυνα όταν το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο λάβει σχετική απόφαση με ομοφωνία, καθίσταται μάλλον κατανοητό ότι η Ευρώπη έχει ‘‘πολύ δρόμο’’ ακόμα μπροστά της ως προς τη διαμόρφωση ενός κοινού αμυντικού οράματος.

Σε κάθε περίπτωση, ωστόσο, η συζήτηση στο εν λόγω θέμα δεν είναι για μια ‘‘μιλιταριστική’’ Ευρώπη αλλά, κατά την προσωπική μου αντίληψη τουλάχιστον, ξεκινά από τελείως διαφορετικό συλλογιστικό βάθρο. Αφορά τη… μάχη με τον Χρόνο προκειμένου να μην αποδυναμωθεί η δημογραφικά συρρικνούμενη και οικονομικά στάσιμη Ευρώπη και καταστεί έτσι έρμαιο αλλότριων γεωπολιτικών συμφερόντων ή πολιτικο-οικονομικών στοχεύσεων. Και πολύ πιο ευρύτερα, ίσως και πιο οραματικά, σίγουρα όμως πιο αισιόδοξα, η συγκεκριμένη συζήτηση έχει να κάνει με την ‘‘αυτογνωσιακή’’ και ‘‘ταυτοποιητική’’ αναζήτηση ενός νέου πιο δυναμικού και διαπλαστικού γεωπολιτικού και οικονομικού ρόλου της Ευρώπης, ως συλλογικής, θεσμικής και ιστορικής, οντότητας.

Κατερίνη, 17/2/2021

ΧΡΗΣΤΟΣ ΓΚΟΥΓΚΟΥΡΕΛΑΣ

ΔΙΚΗΓΟΡΟΣ

LLM IN INTERNATIONAL COMMERCIAL LAW

LLM IN EUROPEAN LAW

Cer. LSE in Business, International

Relations and the political science.